Vereinsverbote – Vollzugsmaßnahmen eines »präventiven Verfassungsschutzes« und »Feind-Verwaltungsrecht« im »Kampf der Kulturen«?
Dieser Beitrag ist in gekürzter Fassung im Grundrechte-Report 2012 – zur Lage der Bürger- und Menschenrechte in Deutschland erschienen. Hier die Langfassung des Referats vom 18.4.2012:
Der Verlauf eines öffentlichkeitswirksam inszenierten Vereinsverbots zeigt die grundlegende verfassungsrechtliche und rechtspolitische Problematik dieses Themas für den Berichtszeitraum.
Am 12.7.2010 hat der Bundesinnenminister (BIM) den in Frankfurt/Main ansässigen Verein »Internationale Humanitäre Hilfsorganisation« (IHH) verboten, weil dieser die Hamas in Palästina durch Spendensammlungen in Deutschland unterstütze und sich dadurch gegen die Völkerverständigung im Sinne von Art. 9, Abs. 2 Grundgesetz (GG)/§ 3 Abs. 1 des Vereinsgesetzes (VereinsG) richte. Das Verbot wurde auch in Hessen und Nordrhein-Westfalen vollzogen. In der Pressemitteilung des Innenministers (BMI) vom gleichen Tage wird der IHH ein »geradezu zynisches Verhalten« vorgeworfen, weil sie schon mit der Vereinsbezeichnung »die Hilfsbereitschaft gutgläubiger Spender missbraucht, um mit dem für vermeintlich gute Zwecke spendeten Geld im Ergebnis eine terroristische Organisation zu stützen«. Entgegen einer Reihe von Medienberichten wurde schnell klar, dass es sich bei der verbotenen IHH nicht um den gleichnamigen (türkischen) Verein handelt, der die vom israelischen Militär in einem umstrittenen Einsatz mit neun Toten aufgebrachte Gaza-Flotille mitorganisiert hatte.
Die IHH reichte beim Bundesverwaltungsgericht, das in erster und letzter Instanz zuständig ist, Klage ein und stellte Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz; gleichzeitig wurde die Verbotsverfügung als »unglaublicher Akt staatlicher politischer Willkür« kritisiert, mit dem sich die Bundesregierung zum »willfährigen Vollstrecker der israelischen Politik (mache), die mit ihrem Terror die palästinensische Bevölkerung an den Rand der Existenz gedrängt« habe. Sie machte geltend, dass eine der beiden Hilfsorganisationen, die angeblich der Hamas zugehören sollen, tatsächlich der konkurrierenden PLO nahesteht und unterstützt würde; zudem kämen auch Bundesbehörden bei ihren Hilfsmaßnahmen für die palästinensische Bevölkerung nicht an der Hamas vorbei und schließen zum Beispiel mit dem Bürgermeister der zweitgrößten Stadt im Gaza-Streifen Hilfsprojekte ab. Daraufhin räumte das BMI ein, »die Bundesregierung oder auch internationale Organisationen sollen nicht umhin (komme), aus politischen und humanitären Gründen diktatorischen totalitären Regierungen erhalten wie diesen auch zur Realisierung von Hilfs-Infrastrukturmaßnahmen zusammenzuarbeiten«.
Das Bundesverwaltungsgericht hat den Parteien zunächst einen Vergleichsvorschlag gemacht, wonach sich der IHH verpflichten sollte, keiner in den palästinensischen Gebieten bestehenden Organisation Hilfsleistungen zu erbringen sowie eine jährliche Aufstellung mit den Einnahmen/Ausgaben vorzulegen; gleichzeitig sollte die Verbotsverfügung zunächst außer Vollzug und 2014 endgültig außer Kraft gesetzt werden. Nachdem das BMI den Vorschlag ablehnte, hat das Gericht die sofortige Vollziehung der Verbotsverfügung ausgesetzt, weil die Erfolgschancen offen seien.
Auch wenn der Verein also zunächst weiterarbeiten kann, schwebt über ihm das Damoklesschwert des Vereinsverbots mit allen seinen Folgen, angefangen von der Stigmatisierung in der Öffentlichkeit über die weitere Beobachtung durch den Verfassungsschutz bis hin zu den praktischen Problemen bei Spendensammlungen usw. Das Beispiel eines Vereinsverbots mit Bezügen zum Nahen Osten verdeutlicht dies:
Vor 18 Jahren, im November 1993, wurde das Betätigungsverbot gegen die PKK in Deutschland zum ersten Mal angewandt. Verboten wurden damals unter anderem die Föderation kurdischer Vereine (FEYKA Kurdistan) und 29 örtliche Vereine, ein Verlag und eine Nachrichtenagentur. Tausende Menschen wurden seitdem wegen Verstoßes gegen das Vereinsgesetz zu Geld- oder Haftstrafen verurteilt, hunderte unterschiedliche Institutionen, Vereine, Versammlungen und Festivals verboten und über 100 kurdische Politiker nach dem § 129 oder §129a und b StGB als angebliche Mitglieder einer „kriminellen“ oder „terroristischen Vereinigung“ verurteilt. Begründet wurde das Verbot seinerzeit mit der pauschalen, nicht näher begründeten Behauptung, die Tätigkeit richte sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung.
Im Vereinsverbot gegen die IHH wird der Verstoß gegen den Gedanken der Völkerverständigung darauf gestützt, dass die Hamas »schon von ihrer Satzung her« das Existenzrechts Israels negiere und den Einsatz von Gewalt zur Durchsetzung ihrer politischen und religiösen Ziele fördere – also ohne die Entwicklung der letzten Jahre (Ausübung der Regierungsgewalt aufgrund demokratischer Wahlen im Gazastreifen, zumindest indirekte Verhandlungen mit Israel und die Ankündigung, dieses selbstverständlich auch offiziell zu bestätigen, sobald die Existenz eines palästinensischen Staates gesichert sei) zu berücksichtigen.
Dass die wiedergegebenen Begründungen eher von politischer und diplomatischer Rücksichtnahme als von gerichtsfesten Beweisen und stringenten völkerrechtlichen Erwägungen geleitet sind, liegt auf der Hand und erstaunt vor dem Hintergrund der historischen Erfahrungen, nicht nur der Wandlung der Wahrnehmung der westlichen Staatengemeinschaft vom »Terroristen« zum »Freiheitskämpfer« – wie etwa bei Nelson Mandela oder Arafat und der PLO – sondern auch Organisationen, die jahrzehntelang als Musterbeispiel islamistischen von Fundamentalismus und Terrorismus« behandelt wurden wie etwa den »Muslimbrüdern«, die vom Berliner Verfassungsschutz seit einigen Monaten (wohl als Konsequenz des arabischen Frühlings«) nicht mehr als »terroristisch« eingestuft werden.
So scheint sich heute noch die kritische Analyse von Helmut Ridder, dem bekannten linken Staatsrechtslehrer aus dem letzten Jahrhundert zu bestätigen: die Regelung der Vereinigungsfreiheit im Art. 9 GG sei »eine Erweiterung und keine Abschaffung des überkommenen sondergesetzlichen Polizeistatuts für Vereine« (Alternativ-Kommentar zum GG, Darmstadt 1989, Rdnr. 16 zu Art. 9 Abs.2). Weil der Zugriff der Staatsgewalt qua Polizei nicht rechtswidrigem Verhalten, sondern (vermutete) Verein gelte, sei die Regelung der Verbotstatbestände ein Beleg »für die ungeheure Tiefe und Breite einer alle rechtsnormativen Dämme unterspülenden ideologischen Systembildung von ‚präventivem Verfassungsschutz’« (ebenda Rn. 33). Dies zeige auch ihre Anwendung im Zuge der Kommunistenverfolgung im Rahmen des »Kalten Krieges«. So sei der dritte Verbotstatbestand des Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung zwar im Rückblick auf den »Kriegsimperialismus der Nazis« entstanden, ausgerechnet die mehr oder weniger offen in diesem Sinne agierenden Vereinigungen zur Traditionspflege wurden aber kaum erfasst. Für unser Thema besonders aufschlussreich ist die abschließende Bemerkung: »Relativ offen ist die Politik der BRD zur Zeit hinsichtlich der Befreiungsbewegungen in der Dritten Welt, die das Recht auf Selbstbestimmung und Unabhängigkeit für sich in Anspruch nehmen … BRD-Vereinigungen, die solche Bewilligung unterstützen, unterfallen nicht dem dritten Verbotstatbestand …« (Rn. 40); dies zeige auch eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Anfang der 1950er Jahre gegen die schematische Bewertung der Unterstützung einer Befreiungsbewegung als friedensgefährdende Handlung.
Diese relative Offenheit scheint nach dem Ende der Systemkonkurrenz obsolet.
Vor diesem Hintergrund sind Verbotsverfahren einzuordnen, die sich gegen religiöse Vereinigungen richten, die im Berichtsjahr verstärkt ins Visier von Verfassungsschutz und Sicherheitsexperten geraten sind: die so genannten Salafisten – so genannt, weil »der Salafismus« ein Konstrukt ist, mit dem eine zig Millionen Moslems in der ganzen Welt umfassende, sehr unterschiedliche Richtung des Islams in die Nähe von Fundamentalismus und Terrorismus gerückt wird – nach dem umfangreichen Gutachten eines unabhängigen Islamwissenschaftlers und Diplomarabisten:
„Zusammenfassend kann man allgemein festhalten, dass sich eine wissenschaftlich eindeutige und verallgemeinernde Definition von „Salafismus“ aufgrund der historischen Entwicklungen und der komplexen Heterogenität des „Phänomens“ in sozioreligiöser Hinsicht nicht vornehmen lässt. In der Gegenwart sich selbst als „salafistisch“ bezeichnende oder von anderen als „salafistisch“ bezeichnete Milieus und Gruppierungen teilen zwar – innerhalb des weiten Spektrums von islamischen Interpretationen und Gemeinschaften – bestimmte Auffassungen und Praktiken, sind aber in ihrer prinzipiellen Haltung gegenüber autoritativen religiösen Texten und in ihren konservativ-traditionalistischen Orientierungen durchaus vergleichbar mit „strenggläubigen“ Milieus und Gruppierungen in anderen religiösen Traditionen (Christentum, Judentum, Buddhismus).“ (L. Rogler v. 5.5.2011, noch nicht veröffentlicht)
In Pressemeldungen war demgegenüber im Juni 2011 etwa zu lesen: »Terrorismus – Innenminister warnen vor Salafisten. In Deutschland gilt der Salafismus als die am schnellsten wachsende und wegen ihrer Radikalität besonders gefährliche Strömung des Islamismus … Nicht nur der Verfassungsschutz ist alarmiert« (Focus online, 21.6.2011). Und schon im Dezember 2010 waren mehrere religiöse Vereinigungen, die dem Salafismus zugerechnet werden, Objekt von Durchsuchungen und umfangreichen Beschlagnahmen; so der Verein »Einladung zum Paradies« in Braunschweig (EKZ) und das »islamische Kulturzentrum« in Bremen (IKZ) auf der Grundlage vereinsrechtlicher Ermittlungen des BMI nach § 4 VereinsG. Während der IKZ sich später selbst aufgelöst haben soll, legte der IKZ Beschwerde gegen den Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschluss des Verwaltungsgerichts ein. Diese wurde durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Bremen im Oktober 2011 zurückgewiesen. In der Begründung heißt es zwar einerseits, es sei zu beachten, »dass die religiöse Vereinigungsfreiheit in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes besonderes Gewicht besitzt, und zwar unabhängig davon, ob diese Gemeinschaft dem Staat und seiner Verfassungs- und Rechtsordnung kritisch gegenüberstehen … und (ob diese) etwa der Überzeugung sind, die Gebote Gottes gingen in den staatlichen Gesetzen vor« und es wird eingeräumt, dass »innerhalb der salafistischen Richtung des Islam ersichtlich Differenzierung vorzunehmen ist … der puristische Salafismus lehne Gewalt strikt ab, während dies bei den anderen beiden Ausprägungen nicht der Fall sei«; andererseits wird darauf abgestellt, dass »belastbare Tatsachen darauf hinweisen, dass die Anwendung von Gewalt ernsthaft in Betracht gezogen wird.« Solche Tatsachen würden in der Einleitungsverfügung des BMI benannt; konkret handelt es sich um Vorträge eines salafistischen Imams in den Räumen des IKZ Bremen, dessen »Ausführungen von seinen Zuhörern nur so verstanden werden (konnten), dass er bei Apostasie für die Verhängung der Todesstrafe warb … in einem weiteren in das Internet eingestellten Vortrag aus dem Jahre 2007 nahm er dazu Stellung, unter welchen Bedingungen ein muslimischer Staat Ungläubige töten dürfte.« (OVG Bremen 1 S 11/11, Beschluss vom 12.10.2011)
Hinzuweisen ist in dem Zusammenhang auf die Kriminalisierung, Stigmatisierung und öffentliche Vorverurteilung bestimmter bekannter Imame, die dem Salafismus zugeordnet werden – auch wenn die Vereine, die die jeweilige Moschee betreiben, (noch) nicht verboten wurden. Diese drückt sich etwa aus in der Aufnahme in die verschiedenen Verfassungsschutzberichte des Bundes und der Länder; die Aberkennung der Gemeinnützigkeit der Moscheevereine usw. So wurde der bundesweit bekannte „Imam von Leipzig“ (der als Erster im Fernsehen die Anschläge vom 11.09.2001 verurteilt hatte) später in ARD-Fernsehbeiträgen als „Hassprediger“ bezeichnet, der „in konspirativer Runde zur Tötung von Ungläubigen“ aufrufe. Zwar wurde das gegen ihn und eine Reihe anderer jahrelang durchgeführte Ermittlungsverfahren wegen Bildung einer kriminellen Vereinigung und Volksverhetzung schließlich eingestellt, dem Imam aber im November 2011 vom Bundesamt für Verfassungsschutz mitgeteilt, von 2002 bis 2007 seien im Rahmen eines Ermittlungsverfahrens nach § 129 a und b StGB (terroristische Teilvereinigung Osama Bin Ladens, von dem er bis dato nichts wusste – das also längst eingestellt sein muss!) seine sämtlichen Telefone abgehört und er flächendeckend observiert worden. Dem MDR wurde vom Landgericht Leipzig untersagt, ihn als „Hassprediger“ zu bezeichnen und die Behauptung über seine angebliche Aufforderung zur Tötung Ungläubiger zu verbreiten – gleichzeitig aber wurde die Klage hinsichtlich weiterer Vorwürfe in I. Instanz abgelehnt (u. a. er sei Kontaktmann und Ausbilder von Djihadisten), weil der MDR sich dazu auf einen vertraulichen LKA-Bericht berufen hatte, obwohl dieser nur auf nicht gerichtsverwertbaren Geheimdienstangaben beruht und dem MDR illegal zugespielt worden war …
Zurück zur Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Bremen:
Dieses stützt sich zwar auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Vereinsverbot bei religiösen Gemeinschaften, wird aber offensichtlich den konkreten Anforderungen bei der Beurteilung von religiösen Lehren nicht gerecht – ganz zu schweigen von einer historisch-kritischen Betrachtung der neuen Rechtslage.
In der ursprünglichen Fassung des Grundrechts auf freie Religionsausübung war dieses nämlich in Art. 4 GG ohne jede Einschränkung garantiert; eine Konsequenz aus den Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus: Zum Beispiel war eine islamische Organisation 1933 in Berlin mit der Begründung verboten worden, dass sie »internationalen Juden gleiche Rechte einräumte«. Die Veränderung der religiösen Landschaft – den christlichen Amtskirchen schien durch die Ausbreitung des Islams in Teilen der Bevölkerung zum ersten Mal ernsthafte Konkurrenz zu erwachsen – und vor allem die Veränderung der rechtsstaatlichen Landschaft infolge der Anschläge vom 11.9.2001 führten bereits wenige Monate nach den Anschlägen zur Streichung des Religionsprivilegs in unserer Verfassung: In Art. 9 Abs. 2 GG wurde eingefügt, dass Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richten, verboten sind. Die Begründung des Gesetzentwurfes nennt als erste für die Streichung des Religionsprivilegs relevante Fallgruppe: islamistische Vereinigungen, die zur Durchsetzung ihrer Überzeugungen Gewalt gegen Andersdenkende nicht ablehnen. Die Konsequenz war absehbar: Mit den Mitteln des Vereinsverbotes als „präventiver Verfassungsschutz“ konnte jetzt die Axt an missliebige islamische Religionsgemeinschaft gelegt werden. Lemme zählt seit Streichungen des Religionsprivilegs bundesweit acht Verbote von »islamistischen Gruppierungen, hinzu kämen einige Verbote auf Landesebene und laufende Ermittlungsverfahren (s. o.).
Dabei lassen sich für die konkreten Anforderungen an die Beurteilung religiöser Lehren nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zumindest einige wichtige verfassungsrechtliche Hürden aufstellen, wie dies das Oberlandesgericht Karlsruhe in einem Strafverfahren beispielhaft ausgeführt hat:
„Nach den Feststellungen des Landgerichts befasst sich die verfahrensgegenständliche Schrift mit den religiösen Pflichten von Muslimen … sowie mit den Sanktionen bei Pflichtverletzung. Derartige Schriften fallen in den Schutzbereich der religiösen Bekenntnisfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 GG (…). Dieser Schutz umfasst die gesamte Schrift, auch die Passagen, in denen nach Auffassung von Staatsanwaltschaft und Amtsgericht zur Tötung aufgerufen wird. Die Todesstrafe für Religionsverbrechen war und ist Religionen keineswegs fremd und war es auch nicht dem Juden- und Christentum (s. nur III. Mose 20, 13; hierauf beruhend Art. 116 Constitutio Criminalis Carolina 1532). Ebenso wie die Meinungsfreiheit vorbehaltlich ihrer Schranken auch extremistische Meinungen schützt (…) schützt das Religionsrecht vorbehaltlich seiner Schranken auch fundamentalistische oder extremistische religiöse Bekenntnisse. (…) Voraussetzung jeder rechtlichen Würdigung von Äußerungen ist, dass ihr Sinn zutreffend erfasst worden ist. (…) Bei der hiernach erforderlichen Deutung der verfahrensgegenständlichen Schrift verbietet sich eine isolierte Betrachtung einzelner Äußerungsteile, da sie den Anforderungen an eine zuverlässige Sinnermittlung regelmäßig nicht gerecht würde … Daher muss die Schrift in ihrer Gesamtheit zum Gegenstand der neuen Hauptverhandlung, Beweisaufnahme und Urteilsfindung gemacht werden. Weiterhin muss der religiöse und islamisch-rechtliche Kontext, in dem die beanstandeten Passagen stehen, sachverständig beraten ermittelt und gewürdigt werden (…)
Auf dieser Grundlage wird zu würdigen sein, ob die Aussagen (…) wer das nicht tue, falle vom Glauben ab und müsse getötet werden bzw. die Todesstrafe erleiden, als Aufforderung zu deuten ist, im Inland lebende Muslime unter Missachtung der deutschen Rechtsordnung zu töten oder ob andere Deutungsvarianten möglich erscheinen, ohne mit nachvollziehbaren und tragbaren Argumenten ausgeschlossen werden zu können.
Auf der Grundlage einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Deutungen der beanstandeten Passagen ist schließlich in eine fallbezogene Abwägung zwischen der Bedeutung der religiösen Bekenntnisfreiheit einerseits und dem Rang durch ihre Wahrnehmung im Einzelfall beeinträchtigten Rechtsguts erforderlich.“ (OLG Stuttgart vom 19.05.2011, 1 SS 175/11)
Wer nicht wenigstens diese verfassungsrechtlichen Schranken beachtet, öffnet einer uferlosen Kriminalisierung und Verfolgung missliebiger religiöser und politischer Vereinigungen aufgrund eines „präventiven Verfassungsschutzes“ Tür und Tor. Dafür würde sich dann in Anlehnung an das – von der herrschenden Meinung noch verfemte „Feindstrafrecht“ – der Begriff eines „Feind-Verwaltungsrecht im Kampf der Kulturen“ anbieten, weil mit seiner Hilfe missliebige religiöse Vereinigungen, die dem Salafismus zugeordnet werden, außerhalb der sonst geltenden demokratischen Rechtsordnung gestellt würden. Und es würde sich die Warnung des Feuilletonchef der konservativen FAZ bestätigen, der in seiner Untersuchung „Zum Feindbild Islam“ u. a. schreibt:
„Aber wenn der Verfassungsschutz dem Totalitären schon überall dort vorbeugen will, wo eine Botschaft Gottes an die ganze Welt und für das ganze Leben verkündet wird, verwandelt er sich in eine unheilige Inquisition.“(Patrick Bahners in FAZ.net)
Eberhard Schultz, Berlin, im November 2011